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党的十九届五中全会提出，要“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”，为“十四五”时期如何促进城乡协调发展指明了方向。加快构建城乡发展一体化新格局，既有利于云南精准补齐发展短板，又有利于挖掘新的增长动力，拓展发展新空间，是云南高质量发展的必然要求。我们要贯彻落实好全会精神，加快构建云南城乡发展一体化新格局。

构建城乡发展一体化新格局是

云南迈向新发展阶段的重大战略布局

基于新的发展起点。从综合实力来看，2019年云南经济总量迈上2万亿元台阶，在全国排名第18位，比2015年前进了5位，人均GDP在全国排位前进了6位。云南地区生产总值和城乡居民收入提前实现比2010年“翻一番”的目标。2019年三次产业结构比为13.1∶34.3∶52.6，具备了工业反哺农业、城市支持农村的发展基础。从全面小康进程来看，困扰云南千百年的绝对贫困问题历史性地得到解决，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，为云南开启全面建设社会主义现代化新征程奠定坚实基础。

面临新的发展机遇。从发展战略来看，“一带一路”建设、长江经济带发展、西部大开发、构建新发展格局等国家重大发展战略在云南交汇叠加，突出的区位、资源、开放优势，带来了新的机遇。从政策导向来看，《中共云南省委关于制定云南省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出要大力推动乡村振兴和新型城镇化，具有鲜明的指导意义。从发展定位来看，云南肩负建设“民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心”的重任，正积极谋划有利于协调推进新型城镇化和乡村振兴的重大工程、重大项目建设，为云南构建城乡发展一体化新格局提供了支持。

探索新的发展路子。从省情特点来看，云南具有“边疆、民族、山区、美丽”的特点，解决城乡发展的不平衡不协调需立足于16个州（市），129个县（市、区）的发展实际，闯出新的发展路子。从城镇发展实践来看，云南在探索形成布局合理、定位准确、产城融合、绿色发展的新型城镇化路子。从乡村发展实践来看，云南各地在积极探索乡村振兴试点示范建设。以昆明为例，呈贡区万溪冲村、宜良县麦地冲村、安宁市雁塔村等6个村庄被列为都市驱动型乡村振兴创新实验示范区，正深入推进试点创建工作。

加快构建云南城乡发展

一体化新格局的对策建议

以协调发展为导向，坚持新型城镇化与乡村振兴双轮驱动。一是优化城市发展格局，提升新型城镇化质量。推动形成以昆明区域性国际中心城市为核心，以曲靖市、玉溪市、楚雄彝族自治州、红河哈尼族彝族自治州北部的蒙自市、个旧市、建水县、开远市、弥勒市、泸西县、石屏县组成的滇中城市群为主体形态，数个中等城市和若干小城市组成的城市发展格局。促进区域中心城市、边境口岸城市、国际旅游城市、历史文化名城等各类城镇协调发展。依托城市更新行动，强化新型基础设施建设，打造宜居、宜业、宜商、宜游、宜养的高原生态宜居城市群。二是把县域作为城乡融合发展的重要切入点。强化县城联系大中城市、小城镇和农村的桥梁纽带作用和综合服务能力，加强城镇基础设施和公共服务设施建设，持续推进“美丽县城”建设。根据各县（市、区）的资源禀赋与发展定位，把中小型城镇打造为县域经济的增长极、农业转移人口市民化的主要载体，推动农民就地就近市民化。三是推动镇村联动发展。全面实施乡村振兴“百千万”工程，开展“美丽乡村万村示范行动”，发展各具特色的田园综合体、特色小镇、小城镇和生态宜居美丽乡村。重点加强乡镇、行政村、自然村之间的电网、路网、互联网等基础设施建设，让各种现代化设施延伸到广大农村。

以科学规划为引领，统筹城乡发展布局。一是建立“多规合一”的国土空间规划体系。树立全域规划理念，高质量完善《云南省国土空间规划2020—2035年》，构建“三区三线”为核心的管控体系，科学合理布局城乡生产、生活、生态空间。建立统一的国土空间“一张图”和信息平台，科学指导各州（市）的国土空间规划衔接，精准确定各县(市、区)功能定位和建设规模。二是统筹协调云南各类规划。以国土空间规划为基础，结合《云南省沿边城镇布局规划（2017—2030年）》《滇中城市群发展规划》《云南省乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《云南省国民经济和社会发展第十四个五年规划》及涉及城乡发展的各类专项规划要求，构建定位清晰、功能互补、协调统一的规划体系。三是统筹镇村规划建设。合理划定城市开发边界，形成布局合理、职能明确的镇村规划体系。推进村庄规划建设管理全覆盖，以一个或几个行政村为单元编制“多规合一”的村庄规划，打造城郊融合型、特色保护型、民族团结型等各具特色的村庄。

以产业兴旺为重点，构建城乡现代产业体系。一是增强城市产业聚集和辐射功能。结合云南5个万亿级和8个千亿级产业发展思路，科学定位特大、大、中、小城市的产业发展布局，构建优势互补、工农互促、错位发展、特色鲜明的现代产业体系。大城市在产业集群发展、科技创新驱动、营商环境优化等方面充分发挥好示范引领作用，中小城市在承接产业转移、参与产业价值链分工、调节产业结构等方面发挥好支撑作用。二是深化农业供给侧结构性改革。按“大产业+新主体+新平台”发展思路，着力发展花卉、茶叶、蔬菜、水果、咖啡、中药材、高原牧业等高原特色产业，提升农业科技水平，建设一批高品质农业生产基地或高原特色现代农业产业园区。深入推进“一县一业”示范县、现代农业产业强镇创建，打造一大批“一村一品”专业村。三是推动一二三产业融合发展。推进高原特色农产品精深加工体系、现代流通体系、组织经营体系建设，延伸产业链和价值链。强化技术支持农产品从初加工向精深加工转型，加强农产品仓储保鲜冷链物流设施建设。充分挖掘农业的多功能性，大力发展“农业+”模式，积极培育智慧农业、创意农业、教育农业、观光农业、会展农业等新业态。

以要素畅通为支撑，健全城乡融合发展体制机制。一是深化农村土地制度改革。健全土地经营权流转规范管理制度，建立覆盖全省、符合实际需要的农村产权流转交易市场。健全城乡建设用地增减挂钩运行机制，积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，盘活闲置土地与农房资源。二是健全城乡人才流动机制。探索通过岗编适度分离、对口支持、项目合作等多种方式，推动教科文卫体等各类人才在职称评定、工资待遇等方面向乡村倾斜。推动户籍制度与居住证制度有机融合并轨，形成规范有序的城乡劳动力市场。健全各类人才下乡创业相关优惠政策与补贴机制，鼓励企业家、科技人员、高校毕业生、退伍军人等优秀人才到基层创业，带动农民就业增收。三是健全城乡资金流动机制。健全财政投入保障机制，公共财政更大力度向“三农”倾斜。完善涉农资金统筹整合长效机制，提高土地出让收入投入农业农村比例。扩大“三权三证”抵押贷款试点范围，制定金融机构长效激励机制，推动农村普惠金融发展，引导并监管金融资本和社会资本流向农村和农业。

以政策实施为保障，促进以人为核心的城乡基本公共服务均等化发展。一是在教育保障方面，均衡配置城乡教育资源，多渠道增加乡村普惠性学前教育资源，推动城乡义务教育均衡发展，推行城乡教师交流培养机制和城乡教育联合体模式，盘活编制，落实好乡村教师生活补助政策；建好“名师网络课堂”，加快教育信息化发展，推动优质教育资源城乡共享。二是在医疗服务方面，完善“城带乡”健康帮扶模式，鼓励省级医院与基层医疗卫生机构积极开展对口帮扶、巡回医疗和远程医疗服务；推进健康乡村建设，加强乡镇卫生院和村卫生室标准化建设，全面提升基层医疗卫生机构的服务能力和水平。三是在社会保障方面，完善统一的城乡居民基本医疗保险、大病保险和基本养老保险制度。做好城乡社会救助兜底工作，提高托底保障能力和服务质量，健全低保标准动态调整机制；健全农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系，完善残疾人福利制度和服务体系，加强就业托底保障，扩大公益性岗位安置。

（责任编辑李建宏实习生李可）

作者夏安玲中共云南省昆明市委党校经济学教研部讲师

2021年第2期《社会主义论坛》“党的十九届五中全会精神”

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