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［摘要］在2001年“9·11事件”之后，美国将菲律宾视为一个坚定的盟友，再次发现了菲律宾在反恐战争中的战略价值，菲美以反恐为契机开展了密切的安全合作。2004年7月菲律宾因人质事件提前从伊拉克战场撤军之后，菲美安全合作遭受重创，但随后又有所恢复。这一时期菲律宾在中美之间奉行“大国平衡”外交，重视与中国的关系，并发展与中国的安全和防务合作，但是中菲之间的外交与安全合作关系未能动摇美国在菲律宾安全合作中的地位。与菲律宾的反恐合作只是菲美安全合作的一个方面，美国更重视发挥菲律宾在其全球军力部署中前沿阵地和安全合作站点的作用，美国的这一意图也反映在2014年菲美《加强防御合作框架协定》之中。

［关键词］阿罗约政府；菲律宾；美国；安全；合作

［作者简介］代帆，博士，暨南大学国际关系学院副教授；张博，暨南大学国际关系学院国际关系专业2012级硕士研究生。

原文刊载于《东南亚研究》2015年第4期。

2014年4月，经过八轮谈判，菲美最终就扩大美国在菲律宾的军事存在达成共识，双方随后签署为期十年的《加强防御合作框架协定》（US-PhilippinesEnhancedDefenseCoopertaionAgreemant，EDCA），这标志着过去十多年间的菲美安全合作达到一个新的顶点。这一合作的背景是美国“重返”亚太，在亚太地区实行“再平衡”战略，以及中菲关系因为南海问题降至建交以来的低谷，可谓一升一降。

菲美两国因为其历史悠久的同盟关系，在诸多领域保持着密切的合作。菲律宾之于美国在地区安全上的意义，实际上与美国的全球安全战略有着密不可分的关系。不过，自1992年美军撤离菲律宾的军事基地后，菲美两国的安全合作关系趋冷，直到90年代末期才逐渐恢复，2001年“9·11事件”后菲美安全合作突飞猛进。因此，要理解阿基诺三世时期的菲美安全合作，需要对2001年以来的菲美安全合作进行历史剖析和比较，以此理解菲美两国的安全合作关系对双方的意义所在。

大致而言，阿罗约时期的菲美安全合作可以分为两个时期，以2004年7月菲律宾因人质事件提前从伊拉克战场撤军为界。2001年“9·11”恐怖主义袭击之后，美国发现了菲律宾在反恐战争中的战略价值，重新将菲律宾视为一个坚定的盟友，菲美以反恐为契机开展了密切的安全合作。2004年7月菲律宾提前从伊拉克战场撤军之后，菲美安全合作一度受到重创，但随后又有所恢复。不过在这一阶段，菲律宾在中美之间开展“大国平衡”外交，重视与中国的关系，并与中国开展一些能够实施的安全和防务合作。

本研究将以2001—2010年阿罗约执政时期的菲美安全合作为主要研究对象，进行前后两个阶段的比较，探讨菲美两国在这期间的安全合作，及其对两国安全政策的意义。

一“反恐战争”与菲美安全合作

随着1991年美军被迫撤离其在菲律宾的军事基地，整个90年代，菲美安全合作跌入历史低谷，90年代末期菲美安全合作一度升温，双方于1999年签订了《访问部队协议》。2001年“9·11”恐怖主义袭击之后，菲美安全合作继续升温。藉着全球反恐战争，菲美在安全领域再次开启了深入的合作。

（一）“9·11”恐怖袭击与美国全球反恐战争

2001年“9·11”恐怖主义袭击标志着美国本土的绝对安全状态被打破，这改变了美国对其安全环境与现实威胁的判断，进而将恐怖主义视为美国面临的主要威胁。

2001年9月30日，美国国防部发表的《四年防务评估报告》指出：“2001年9月对美国本土的袭击证明恐怖组织兼具在美国本土对公民和基础设施进行破坏性攻击的动机和能力”。该报告认定“9·11事件”是一场针对美国、美国人民和美国价值观的战争，并将打击目标锁定为恐怖主义组织及其背后的支持者，同时指出全球范围的恐怖主义是美国的安全威胁，是有预谋有政治动机并且针对平民的暴力行为，而美国的首要目标就是打击全球范围的恐怖组织与“邪恶”国家[1]。10月7日，美国正式发动对基地组织和塔利班的阿富汗战争，标志着美国全球反恐战争的开始。

2002年初美国在继续搜索本·拉登及“基地”组织残余分子的同时，开始在世界各地寻找下一个打击目标。菲律宾的阿布沙耶夫组织(AbuSayyafGroup)由于被怀疑与基地组织和东南亚恐怖组织伊斯兰祈祷团有着密切的联系，并且绑架了美国人质，成为美国必须消除的敌人。“9·11事件”之前，美国只是视人质为犯罪活动的受害者，并没有因此与阿布沙耶夫组织采取任何对话，也没有开展军事行动的意愿，更不用说对菲律宾提供更多的军事援助。“9·11事件”之后，美国的态度发生了迅速的转变，不仅将阿布沙耶夫组织定义为恐怖组织，而且重新将菲律宾视为一个坚定的盟友，重视菲律宾在反恐战争中的战略价值。2002年1月16日，阿富汗战事还未结束，美国国防部长拉姆斯菲尔德（DonaldHenryRumsfeld）就宣布反恐战争的下一站是菲律宾，他宣称：“菲律宾现在遭受的是一个国际性问题，因而我们要将其纳入全球行动，反恐战争不仅仅局限于阿富汗。”[2]随后不久，美国即在菲律宾开辟了反恐的“第二战场”。

2002年9月，小布什总统发布了上台以来的第一份《国家安全战略》。该报告指出打击恐怖主义需要开展国际合作和对外援助，“我们将继续鼓励我们的区域合作伙伴采取协调一致的努力隔离恐怖分子。一旦区域运动本地化威胁到某个特定的国家，我们将为该国提供帮助，确保其有必要的军事、执法、政治和金融工具完成任务”[3]。该报告为美国加强与菲律宾的安全合作提供了依据。

（二）恐怖主义对菲律宾的威胁

从1991年到2000年，菲律宾国内以阿布沙耶夫组织为代表的恐怖活动猖獗，对国内安全构成严重威胁。在这十年期间，阿布沙耶夫组织被报道参与了378次恐怖活动，共造成288人死亡，并且卷入640多次绑架，2076人成为受害者[4]。如2000年4月23日，阿布沙耶夫组织在马来西亚西巴丹岛的一处度假村绑架了21名外国游客及酒店职员，绑架事件除了勒索赎金外，其明显的政治意图就是使人质问题国际化，最后菲律宾政府为赎回人质被迫支付了2500万美元的赎金。2001年5月27日，阿布沙耶夫组织攻击位于巴拉望岛的旅游胜地杜斯帕马斯，绑架20多人，包括3名美国游客。2004年2月27日，为提高国际影响力，阿布沙耶夫用炸弹袭击了一艘从马尼拉出发的超级渡轮，造成116人死亡和失踪，这也是全球最严重的海上恐怖袭击事件之一[5]。

在这一背景下，2001年6月19日，阿罗约总统颁布第21号行政命令，创建国内安全协调和集成体系，并成立内阁国内安全监督委员会。该委员会起草了国内安全计划，该报告认定当前菲律宾主要威胁是国内叛乱和恐怖组织[6]。

“9·11事件”发生后，阿罗约成为第一个声明支持美国反恐行动的亚洲国家领导人，并表示将为以美国为首的国际反恐联盟提供克拉克空军基地和苏比克湾海军基地作为在阿富汗进行反恐战争的中转站或部队中转区，甚至表达了派兵赴阿富汗的意愿，同时宣布加入美国的全球反恐联盟，在有关恐怖主义的情报与安全问题上与美国密切合作。为了集中力量消灭阿布沙耶夫组织，菲律宾武装部队甚至推迟了2002年1月制定的为期5年旨在消灭菲律宾共产党及新人民军的国内安全行动计划。

因此，美国的全球反恐战略正好契合了此时菲律宾国内安全的需要，菲律宾希望借助美国进行反恐战争之机，依靠美国的力量消灭国内恐怖组织。在共同反恐这一目标下，菲美再次找到了共同利益，“9·11事件”后菲美安全合作在这一背景下如火如荼地开展起来。

2001年11月阿罗约总统访问美国，两国领导人明确指出为应对恐怖威胁将加强安全合作和相互支持，“美国9月11日的恐怖袭击事件和阿布沙耶夫组织的恐怖活动，表明两个国家在21世纪保持强大的防务合作关系的紧迫性。两国总统宣布，美国和菲律宾人民将在全球反恐战争中站在一起。”[7]

（三）菲美反恐安全合作

1.联合军事演习

在2002—2004年期间，菲美举行了一系列联合军演，既包括年度的“肩并肩”（Balikatan）演习，也包括一系列其他类型的军事演习。以“肩并肩·2002-1”军事演习为例，其目的在于改善菲美两军打击恐怖分子的协同能力；提高菲律宾南方司令部、棉兰老基地步兵营的军队战斗能力等。在演习地点上，以往的“肩并肩”演习地点一般都设在吕宋岛、巴拉望岛等非敏感地区，而此次演习则设置在菲律宾西南部巴西兰岛和三宝颜城市附近，这里正是阿布沙耶夫组织的活动据点和伊斯兰分离组织的势力范围。

除了“肩并肩”年度军演，每年美菲还举办和参与多次双边和多边演习。2002年菲美共参与了15次演习，2004年更是多达18次，这些演习包括如下形式：第一，反恐训练。如2002年1月22日在菲律宾南部岛屿巴西兰，美菲举行年度“肩并肩·2002-1”演习之前的第一次演习——“平衡活塞”，从而拉开了美菲联合反恐的序幕。此次演习的主要内容包括反狙击和反伏击、直升机驾驶操作、射击及贴身搏击、夜晚飞行和使用夜视镜以及如何打心理战等[8]。第二，平叛训练。如2003年11月菲美进行了定期“跳跃展望”（TalonVision）军演，旨在提高菲武装部队打击菲共人民军叛乱和穆斯林分离运动的能力，有400名美国海军陆战队和900名菲武装部队士兵参与了联合训练，两军共享战术、技术与包括军用飞机和装备的操作程序[9]。第三，增强协同作战能力。如“肩并肩·2002-2”结束后又相继举办了“水上作战准备合作与训练—02”、“互助合作”等大大小小近10次演习。第四，基础设施建设方面，如由美军工程人员和AFP的服务人员参加的“道路建设演习2002”，这种演习通常持续时间较短，但专业针对性较强。此外，菲律宾还参与美国主导下的，以亚太盟国为主体的多边演习。从2001年起，美国将已有的双边演习——美菲“肩并肩”、美澳“双重突击”、美泰“金色眼镜蛇”等演习彼此衔接，整合成一个大规模的区域性联合演习——“协同挑战”，这使美国与亚太盟国之间的双边军事演习扩展为多边军事演习。2004年5月，菲律宾首次参加多边军演“金色眼镜蛇2004”。

2．美国对菲律宾军事援

这一时期美国对菲军事援助具体呈现以下特点：

第一，对菲军事援助额度大幅度提升。由表1可看出，从2001到2003财年，美国对菲律宾的军事和经济援助上升趋势非常明显，尤其是2002年与2001年度之间的增长。随着反恐战争取得阶段性胜利，自2003年始，美国对菲军事援助开始逐年减少，但援助份额依然很大，并且远远高于“9·11事件”之前。

第二，对菲军援由无偿转向有偿，由退役转向现役军事物资。过剩防务物资主要是美国向盟友无偿或部分有偿转让美军退役和淘汰的军用物资，包括各类武器装备、后勤物资和防务技术。“9·11事件”后，美国通过过剩国防物资项目对菲军事援助下降，而对外军事财政援助则急剧增加，并且占据军事援助中的主要份额，此举不仅可以提升菲律宾武器装备及作战能力，而且可以刺激美国对菲军售的增长。

第三，对菲军援越来越重视对菲军官兵的军事培训。表2数据显示，美国“国际军事教育与训练”项目对菲援助一直在稳步增长，至2004年已高达320多万美元，这是美国2004年实施该项目中亚洲最大、世界第二大的援助数额，充分显示了美国对菲律宾的重视。美国此举不仅提升了菲军官兵的职业素质和与美军协同作战的能力，而且可在菲律宾军内培养亲美人士，为日后的菲美安全合作奠定人脉基础。

第四，对菲军援开始重视国内和平和社会建设。2004年，美国对菲军事援助新增添了“维和行动”和“缉毒、反毒品行动及防卫”两个项目，其中，维和行动旨在为解决冲突提供国际支持，包括应对紧急危机时采取国际行动，这些资金不仅用于促进区域组织的参与，也为没有正式费用分摊机制的国际合作提供经费支持。美国通过该项目对菲援助主要针对棉兰老地区的和平重建，“9·11”之前美国视棉兰老问题为菲律宾国内事务，“9·11”之后美国对棉兰老的政策变化非常明显，即积极推动和平谈判，鼓励民间反恐行为[10]。“缉毒、反毒品行动及防卫”则重在打击非传统安全领域的毒品贸易，表明菲美安全合作领域不断扩展。

第五，对菲军援注重与经济援助相结合。2002年美国军援占对菲援助总额比例最高，之后持续下降，而对菲经援比例则呈相反趋势。美国意识到经济援助对于促进一国经济发展、改善民生、维护社会稳定方面有着重要的作用，而军事援助尽管在制止冲突、维护和平方面有着显著的效果，但往往治标不治本，缺乏维护和平的长效机制[11]。因此，美国国际援助开发署在棉兰老地区的活动非常活跃，对菲律宾每年7000万美元的援助预算的2/3被运用到棉兰老，致力于教育、地方基建、小额信贷和前伊斯兰分离组织士兵的生计等与民生相关的经济建设，目的就是消除恐怖主义产生的土壤[12]。

3.菲美安全合作新机制

反恐合作极大地促进了菲美之间的安全合作，以反恐为契机，菲美之间建立了一系列安全合作的新机制。

（1）成立“菲美防务政策委员会”

鉴于共同防务委员会的职能仅限于两国政府间有关军事事务的联络与咨询，更多的是针对政策方面的讨论，面对新的地区和国际安全形势，该委员会已不足以评估战略性问题。2001年11月阿罗约访美期间，两国领导人同意建立一个新的双边防卫协商机制，并随后于2002年8月两国国防部长互访时同意建立“菲美防务政策委员会”，作为对现有菲美防卫咨询机制——即“外交部长委员会”和“共同防务委员会”的补充[13]。该委员会为双方提供了讨论地区安全以及全球反恐等战略性问题的论坛，旨在确保两国文职官员对联盟任务的制定以及对共同安全利益的确认，同时也将帮助菲律宾发展国防工业并为菲律宾武装部队提供武器装备维修。更为重要的是，该委员会将负责制定强化安全关系的政策和研究双方在更为稳定的地区安全环境中的合作方式[14]。总之，防务政策委员会作为讨论地区安全以及全球反恐等问题的论坛，使双方能够系统、全面地检查和讨论战略性问题，有效地完善了共同防御机制的发展。

（2）签署《后勤支援互助协定》

2002年11月，美菲签署为期5年的《后勤支援互助协定》。该协定为菲美之间的后勤保障提供了行政框架和结构，规定了和平与冲突时期菲律宾武装部队和美国武装部队之间的后勤、物资和服务支持，同时还规定了法律框架，并促进两个盟友之间在涉及联合行动、维和行动和其他根据联合国授权的多边军事行动中相互提供后勤保障、物资和服务支持，这就为后来美国发动伊拉克战争获取菲律宾的后勤支持提供了法律保障[15]。该协定与之前的《菲美共同防御条约》、《访问部队协定》一起，推动了菲美安全合作机制的成熟与完善。

（3）菲美联合防务评估

菲美联合防务评估是菲律宾依靠美国的协助对其防御能力进行的全面评估，旨在制定一项应对国家安全挑战的系统和综合的防卫计划，包括内部安全行动、国土防卫、救灾和人道主义援助、搜救、海洋安全、国家发展、对地区和全球性倡议的支持。该评估集中于菲律宾武装部队的长期性制度改革，并且依靠美国持续和积极的参与监测它们的执行。该机制确保了美国国防部通过制度化的定期政策检视和咨询向菲国防部和武装部队提供指导和政策方向[16]。一个由来自美国国防安全合作局、国防/政策秘书办公室、联合参谋部和美军太平洋(601099,股吧)司令部的成员构成的执行高官指导委员会，为联合防务评估的规划和实施提供指导和监督[17]。

（4）成立联合反恐部队

2002年7月“肩并肩·2002-1”演习结束之后，为提高菲武装部队与美国协同作战的能力，菲美共同防务委员会制定了一项5年计划，该计划准备成立一支训练有素、装备精良的快速部署部队，并建设快速部署部队的基地和中转区。同年，为保持同武装部队在棉兰老地区军方对军方的关系，美国太平洋司令部以三宝颜市为基地建立了“菲律宾联合特种作战特遣部队”，并且部署500名美军作为联合作战特遣部队的一部分。

除了上述安全合作机制，菲美之间还签署了引渡条约，联合起诉阿布沙耶夫恐怖分子，以及美国对菲律宾执法人员进行培训等等合作。

(四)影响评估

菲美之间的安全合作对菲律宾产生了全方位的影响。这种影响不仅体现在菲律宾的国内安全上，还表现在菲律宾武装部队的装备和军事行动能力、反恐地区的经济发展、阿罗约政府的政治稳定以及菲美之间的关系上。

第一，在国内安全方面，菲律宾国内安全环境有所改善，阿布沙耶夫恐怖组织遭到沉重打击。经过“肩并肩·2002-1”演习及后续演习的打击，阿布沙耶夫恐怖组织被驱离出巴西兰岛，其人数更下降3/4，由2000年的1300多人减少到2002年的不到350人。自2005年以后，阿布沙耶夫恐怖组织再也没能发动一次大型的恐怖袭击。菲律宾政府也借反恐之机对菲律宾共产党和新人民军采取强压政策。2002年8月，美国将菲律宾共产党及其领导的新人民军和全国民主阵线列入国际恐怖组织名单，这为菲律宾政府对新人民军的平叛行动披上了合法的外衣。

第二，美国的援助提高了菲律宾武装部队的装备和军事行动能力。一方面，美国的军事援助帮助菲律宾获得了大量现代化武器，这些武器主要以国内反恐和平叛为主，有效满足了菲武装部队执行国内安全任务的需求；另一方面，通过频繁的、形式多样的联合演习以及军事培训，菲律宾学习了现代化武器的使用和反恐作战的经验，有效提高了反恐和平叛的作战能力和行动能力，并通过非战斗性军事经验如海上巡逻和侦察、人道救援、维和行动和社会基础建设等加强了军民关系。

第三，促进了反恐地区经济的发展。美国积极参与棉兰老地区的社会基础建设和人道主义救援，为当地居民提供必要的生活必需品，受到当地人的欢迎。而且菲美安全合作内容涵盖了帮助菲律宾政府在棉兰老地区进行社会改革和消除贫困的任务，有助于改善菲政府和穆斯林社会之间的关系。

第四，政治方面，与美国的紧密关系帮助阿罗约政权获得了国内的支持。阿罗约对美国反恐战争的支持服务于国内政治需要，她利用美国方面持续大量的经济和军事援助，巩固和扩大了国内政治支持，尤其是军方的支持。

更为重要的是，与美国的安全合作极大地提升了菲美之间的政治关系。2003年10月，借小布什总统对菲律宾进行回访之际，美国将菲律宾上升为“主要的非北约盟友”，菲律宾由此成为第一个获得此地位的亚洲发展中国家。该定位为菲律宾从美国获得比一般国家更多的武器装备以及美国加大对菲军事援助提供了法律依据，标志着菲美安全关系上升到新的层次。

二“大国平衡”时期的菲美安全合作

菲美安全合作因“9·11事件”而迅速升温，但这一势头却因2004年7月发生的“伊拉克人质事件”戛然而止，菲美同盟也因此严重受损。为了抵消菲美关系降温对菲律宾带来的不利影响，菲律宾开始加强与中国的关系，在中美之间奉行大国平衡政策。

（一）伊拉克人质事件与菲美同盟受损

2004年7月，伊拉克反叛组织抓获菲律宾卡车司机克鲁兹，并以此胁迫菲律宾提前一个月从伊拉克撤军，否则就将人质斩首。在是否从伊拉克提前撤军的问题上，菲美产生了严重分歧。

菲律宾是最大的海外劳工输出国，海外菲劳（OFW）的收入是其重要的经济来源。因此，海外菲劳的人身安全和经济收入构成了菲律宾重要的国家利益，维护海外菲劳权益成为菲律宾外交政策的支柱之一。迫于国内压力，以及避免其他海外菲劳成为人质事件或者报复行动的目标，阿罗约政府最终选择了提前从伊拉克撤军，此举重创了菲美关系。

美国强烈反对菲律宾提前撤军，一是担心此举会引发其他国家的效仿，二是担心此举将进一步鼓励叛乱分子劫持人质，并损害伊拉克战后重建的国际面貌。虽然菲律宾在战后伊拉克重建过程中所能发挥的实际作用很小，但是在国际社会具有重要的象征意义，菲律宾的撤离损害了小布什政府对伊拉克占领和重建的合法性。

美国对菲律宾不顾其严重警告单方面从伊拉克撤军表示强烈的不满和批评，指责菲律宾的行动使“绑架者因为绑架人质受到了奖赏”[18]。2004年8月初，美国国务院发言人和美国驻菲律宾大使馆先后声明已将菲律宾从“志愿联盟”除名。随后，美国对菲律宾进行了一系列惩罚，使菲美安全合作停止了自“9·11事件”以来迅速升温的势头。

（二）菲美安全合作

不过，菲美双方都认识到继续维护两国同盟的重要意义。2004年8月美国驻菲大使曾表示，虽然两个盟友有严重的分歧，但两国有着非常重要的安全关系和共同利益。同年10月，阿罗约总统在纪念莱特湾登陆60周年的仪式上宣称：“美国仍将作为同盟支持菲律宾政府打击菲国内的新人民军和恐怖分子，菲美两国将恢复双边军事关系。”[19]实际上，经过人质事件初期的降温后，随着双方对两国关系的修补以及国际形势的变化，菲美安全合作表现出了一种不温不火的发展态势。

1．联合军事演习

在2005—2008年期间，菲美仍然举行了一系列联合演习，包括“肩并肩”年度演习和其他形式多样的双边演习。这一时期菲美军事演习呈现如下特点：

第一，演习规模明显受菲美双边关系的影响。2004年人质事件发生后，美菲关系一度降温，作为对菲律宾的惩罚，美国大大降低了“肩并肩2005”的演习规模，双方参演兵力分别由2004年的2500人和2300人下降为300人和550人，演习内容也取消了野外演习部分。随着阿罗约政府对菲美关系的修复，2006年年度演习规模恢复到常态，美菲分别派出了5500名和2800名士兵参演。然而，受美军强奸菲律宾少女事件的影响，2006年底美军单方面取消了“肩并肩·2007”的野外演习部分以及一些美军舰艇的访问计划，演习规模由原计划的4700名美军士兵和3000名菲军士兵分别下降到只有390人和1100人。不过随着该事件告一段落，“肩并肩”演习再次回归到常态，2008年、2009年参加年度军演的两军规模都超过了8000人。

第二，国内反恐是年度军演的主要方向。虽然菲美反恐战争已经取得了重要的胜利，但是菲律宾国内恐怖组织并没有根除，因此，提升反恐作战能力仍然是菲美历次“肩并肩”演习的主要目的。而且由于滋生恐怖主义的贫穷土壤依然存在，美菲需要提高人道救援和民事行动能力以应对危机事件和改善当地生活。

第三，从演习地点可以看出，交叉培训和实地训练等野外演习被安排在远离摩伊（MLF）、摩解(MILF)等伊斯兰反政府武装的菲律宾北部吕宋岛地区，而在菲律宾南部最为敏感的棉兰老地区主要进行人道主义救援和民事行动。这既是为了避免与伊斯兰反政府武装发生冲突，也是希望通过义诊、赠药、修建校舍、造桥铺路等助民行动赢得当地民众的好感。如“肩并肩·2005”的民间医疗行动项目包括分发医疗用品、看诊，并在奎松省的台风影响区和拉古纳省检查动物健康，民间工程行动项目则建设了一条长1.2公里的促进当地经济发展的道路，以及为圣布埃纳文图拉高中建立5所教室[20]。这一时期还举行了其他军事演习，如2006年1-2月的“平衡活塞”演习、2007年10月的“跳跃展望暨两栖登陆演习”、2008年10月在棉兰老岛的Philblex军演等。这些演习的主要目的在于促进菲律宾武装部队和美军之间的协同作战能力。就美军而言，这些演习使美军熟悉了菲律宾的训练场地，并获得了使用当地设施的经验。另外，演习中建设或重修的道路、港口和医院等基础设施确保了美军在未来军事行动中对这些设施的使用，而这促进了美军在出现地区危机时的快速部署。

2．美国对菲律宾的军事援助

对比“9·11事件”之后的2001—2004财年，美国在伊拉克人质事件发生后的2005—2009财年对菲军事援助有如下特点：

第一，军事财政援助和国际军事教育与训练依旧是美国对菲军事援助的主要项目，尤其是前者。这说明资助菲律宾购买美国武器装备，对菲武装部队军事人员进行军事教育和培训仍是菲美安全合作的主要内容。

第二，对菲军援继续注重与经济援助相结合，重视国内和平和社会建设。美国对菲经济援助始终占据援助总额的主要份额，高达70%-80%。而对菲军事援助流向不仅有冲突预防和解决、和平与安全，也包含其他社会基础设施和服务。这说明美国政府充分认识到需要通过军事和经济的综合手段才能消除恐怖主义滋生的贫穷土壤。

第三，美国对菲军援和经援呈总体下降趋势，但变化不大。如图1所示，虽然2004年之后美国对菲律宾的援助开始回落，但下降趋势并不剧烈，而且时有起伏。从援助内容上看（见表4），美除非传统安全领域的“缉毒、反毒品行动及防卫”项目起伏不定，“过剩防御物质”略有上升外，其他军事援助项目基本上呈小幅下降的趋势。

第四，对菲军事援助内容出现了两个明显的变化。一是从2004—2007财年美国连续四年取消了过剩防务物资项目，这意味着菲律宾在该时段内难以无偿获得美国退役或淘汰的军用物资，而这对于武器装备匮乏而又苦于资金短缺的菲武装部队而言无疑影响较大；二是从2004年开始，缉毒和反毒品活动成为美国对菲军事援助主要项目之一。由于毒品走私属于非传统安全威胁，美国对该项目的持续资助不仅表明了对打击毒品贸易的重视，也反映了美国在这一时期与菲律宾在非传统安全领域合作的扩展。然而，该项目同样受到双边关系的影响，受2004年“伊拉克人质事件”和2006年底美军强奸菲律宾少女事件的影响，美国在2005财年和2007财年明显减少了对菲援助。

3．国内安全合作

如前所述，菲律宾一直面临着严重的国内安全问题，这些问题也是菲美安全合作的重要领域，而反恐则是重中之重。虽然2004年之后菲美合作一度受损，但美国并没有因此放弃与菲律宾在打击南部恐怖组织方面的合作。2005年美国协助菲律宾制订一项在棉兰老岛西部和霍洛岛打击阿布沙耶夫武装的联合行动计划——“最后通牒”，该行动有三个目标：中断阿布沙耶夫组织与伊斯兰祈祷团之间的培训、击毙或抓捕阿布沙耶夫组织的领导者、根除阿布沙耶夫组织在霍洛岛的势力和组织。美军为菲律宾军队的军事行动提供支持，如对战斗人员进行培训、提供必需的军事装备和情报信息、与菲军方一起开展针对当地民众的公民行动方案、支持美国国际开发署在霍洛岛和邻近的塔威塔威岛的项目等[21]。

鉴于菲律宾在反恐战争中已经抓捕了100多名阿布沙耶夫组织和伊斯兰祈祷团的重要人物并已审判了17人，在2004年11月的APEC峰会上，小布什总统为表达对菲律宾反恐的信心和两国反恐合作的满意，提名菲律宾作为该年度亚太经合组织反恐特遣部队（CTTF）主席国[22]。作为2004—2005年安全理事会的非常任理事国，菲律宾支持美国提交给安理会的有关恐怖主义的所有议案。2005年阿罗约向东盟—美国打击国际恐怖主义联合声明的签署国和上海合作组织的成员国提出了反恐合作协议，有力地支持了美国的全球反恐战争。

2006年3月，菲美通过罗慕洛—肯尼交流换文（Romulo-KenneyExchangeofNotes）创建安全接触委员会。该委员会建立的主要目的在于：（1)提供一个在非传统安全领域如恐怖主义、跨国犯罪、海上安全、自然和人为灾害等方面进行联络和磋商的框架和机制；（2)为加强合作制定措施和安排；（3)推动两国间共同安全利益[23]。该委员会强调的是应对非传统安全威胁，实际上是对共同防御委员会的补充，因为从职能上说，共同防务委员会针对的是传统安全威胁，即应对菲律宾国土可能遭受的外部侵略。此外，美国还资助菲律宾建立海军南部海岸监控计划（ThePhilippineNavy'sCoastWatchSouth）。该项目旨在沿着苏禄岛和苏拉威西海南部海上边界，为菲律宾海军和海岸警卫队提供高频无线电设备和雷达站，通过它们与海上飞机和巡逻艇相联系，既用于监测和报告沿线航运和渔业的变化，更是为了监视跨国犯罪活动，包括来往于印尼和棉兰老岛之间的海盗和穆斯林武装分子[24]。2008年初五角大楼承诺为该计划提供1550万美元资助，菲律宾海军还从美国获得巡逻艇[25]。

4．美国协助菲律宾实施国防改革计划

2004年12月28日，菲律宾国防部长颁发首部防务计划指南，涵盖了从2006—2011年的六年规划，这标志着菲律宾国防改革计划的正式实施。2005年11月30日，国防部长发布第82号部令，创建了菲律宾国防改革委员会，并且形成了国防部和武装部队之间的改革组织架构。

2007年，菲美再次进行了联合防务评估，对菲律宾武装部队不断恶化的物资和作战能力进行更为透彻的分析。该报告指出了菲律宾国防现代化存在的问题，明确了菲律宾武装部队的当务之急。除此之外，美国还对菲律宾的国防改革计划提供支持。其支持体现在如下几个方面：第一，政策支持。为便于共同行动，两国国防部建立了国防改革执行指导委员会。该委员会每年举行一次会议，检讨及评估国防改革计划实施的进度，成员包括来自菲律宾国防部和美国国防安全合作局的人员。另外，为解决共同关心的问题，还举行了多次小组委员会会议。此外，美国国防部国防分析研究所与菲律宾国防部合作，创建国防管理系统，以提升菲律宾武装部队处理内外安全挑战的能力[26]。第二，技术支持。包括派遣菲律宾国防改革后勤小组，为菲律宾武装部队提供支持、派遣专家等[27]。第三，资金支持。美国2004—2006年总计为菲律宾国防改革计划提供了2800万美元，2007年又拨款2970万美元支持国防改革、设备重点维修和翻修、对外军事销售，并继续保持对安全援助反恐项目的支持[28]。

5．美国强化在菲律宾的前沿军事存在

为提高美军在地区出现危机时的快速反应，美国国防部2006年发布的《四年防务评估报告》指出，要“创建一个基本的体系，为美军进入世界关键区域提供更大的灵活性，把重点放在除西欧和东北亚以外的其他基地和驻军”，这需要“外国提供临时访问的设施，使美军在没有永久驻军和基地的地区开展训练和演习”，同时强调美军将从“静态防御，部队守卫”方式转向“移动和远征作战。”[29]

为了在全球展开快速行动，美国全球军力部署(globaldefenseposture)由三个部分构成：主要行动基地(MainOperatingBase)、前沿行动基地(ForwardOperatingSite)和合作安全站点(CooperativeSecurityLocation)。主要行动基地是由永久驻扎的战斗部队和健全的基础设施、指挥和控制体系组成的基地；前沿行动基地是由美国有限的军事存在和预先部署的设施组成的基地；而合作安全站点是指美临时租用的基地，东道国为美提供后勤和承包服务，为美未来的军事进入提供安全保障[30]。前沿行动基地包括作战部队的轮换、小型永久性军事存在、站点升级扩展和持续行动、预先存置装备等；安全合作站点包括非永久性简单基础设施、预先存置装备、通过安全合作进行的演习、后勤和侦察目的等[31]。在菲律宾既然不存在美军永久性基地，那么美国就充分发展其作为前沿作战基地和安全合作站点的功能：其一是美国在菲律宾南部沿海地区建立起临时性的小型前沿行动基地，如在三宝颜市的联合特种作战特遣部队。虽然这些站点的部署名义上是为了反恐行动，但由于它们接近东南亚海上的战略咽喉点，不仅便于美军利用电台监听菲律宾和周边国家的动态，也有利于美军特种部队开展侦察行动，这些站点可以作为美国在该地区出现危机事件时进行紧急军事行动的跳板[32]。其二是美国在菲律宾开发了一系列合作安全站点。例如，在2008年“肩并肩”演习中，美菲军队使用麦格赛赛堡、克拉克空军基地等菲武装部队军事营地，甚至包括巴拉望岛（靠近南沙群岛）附近的某些设施进行交叉培训和实地训练[33]。为了便于这些潜在的安全合作站点的未来使用，以及两国军队之间物资和服务的相互交换，2007年11月8日，美菲延长了为期5年的《后勤支援互助协定》，这使美国再次获得了菲律宾后勤支持的法律保障。

结论

2004年以来的菲美安全合作的大背景已经不同于前一阶段。如前所示，自2004年以来，菲律宾在中美之间奉行对等的大国平衡政策，日益与中国建立密切的外交关系。两国在2005年宣布建立战略伙伴关系，双边合作的深度和广度都超过了以往。中菲两国甚至在安全领域也开展了一些合作，双方军方互访频繁，中国加大了对菲律宾的军事援助与交流。

2004年11月，中菲两国签署《国防合作谅解备忘录》，该备忘录提出双方将进行更为频繁的军事交流、建立年度防务安全磋商机制，加强反恐和其他国内安全威胁的合作以及举行联合军事演习。在接下来的两年中，中菲两国军方之间防务关系显著改善。此外，中国不仅向菲律宾提供了1000万元人民币的非致命武器军事援助，还追加了2000万人民币的军事设备援助[34]。2007年9月，国防部长曹刚川率团访问菲律宾，菲国防部长特奥多罗（GilbertoC．Teodoro,Jr．）在会谈时指出，“菲方愿意与中方共同努力，继续推动两国在军事领域的友好交往与合作，为地区和平、发展和繁荣作出贡献”[35]。

但是，即便中国在菲律宾取得了外交上的胜利，中菲安全合作明显升温，但无论是从广度上还是深度上，其层次都无法与菲美安全合作相提并论。如前所述，菲律宾在安全上仍然严重依赖美国，菲美之间存在多层次的制度性安全合作机制，其涵盖面和复杂程度远甚于中菲之间的安全合作。菲美之间不仅存在多种形式的军事演习，美国还通过大量的军事援助、人员培训、军事改革、情报共享等安排，深深嵌入到菲律宾的安全议程和安全结构内部，这种制度性影响是中国无法比拟的。

通过对两个阶段菲美之间的安全合作进行分析和比较，我们可以发现：第一，从菲律宾的角度而言，美国不仅是菲律宾军事现代化和军事行动能力提升的支持者，更是国内安全维护的捍卫者和合作者。第二，从美国的角度而言，反恐只是美国对菲安全合作的一个方面，美国需要菲律宾的合作，以防止菲律宾恐怖主义的蔓延，防止菲律宾成为国际恐怖组织的避难天堂。但更为重要的是，美国一直将菲律宾视为一个力量部署的前沿阵地，美国2006年的《四年防务评估报告》以及美国全球军力部署结构已经充分说明菲律宾在安全上之于美国的意义。

美国要维持其在东亚地区的政治和军事存在，并阻止中国削弱以美国为核心和辐条的双边同盟和前沿部署框架，限制中国对东南亚国家的政治和经济影响，就必须通过促进区域盟友的军事和经济发展来遏制中国潜在的影响[36]。

就此而言，美国以全面的、富有前瞻性的制度合作框架将菲律宾牢牢掌握在自己手中，菲律宾因此成为美军在东亚地区力量部署的要地。

更进一步，我们可以以此理解2010年以来菲美安全合作的深化。美国没有试图在菲律宾重建军事基地，而是通过更为灵活的轮换驻军方式，进一步加大在菲律宾的军事存在，菲律宾由此构成了美军全球军力部署的前沿行动基地和安全合作站点。美国在菲律宾的军事存在，与美国在东北亚和东南亚的军事基地一起，构筑了一道西太平洋防线，菲律宾也因此成为当前美国在亚太地区制衡中国的重要一环。

【注释】

[1]UnitedStatesDepartmentofDefense,“2001QuadrennialDefenseReviewReport”,September30,2001,Forward.

[2]《拉姆斯菲尔德宣布反恐战争的下一站是菲律宾》，新华网，2002年1月17日。

[3]“TheNationalSecurityStrategyoftheUnitedStatesofAmerica”,美国国务院网站，http://i8.hexunimg.cn/2015-10-29/180200745.pdf,Sept.2002.

[4]RommelC.Banlaoi,“TheAbuSayyafGroupfromMereBanditrytoGenuineTerrorism”,SoutheastAsianAffairs,2006,p.248.

[5]于冬：《信仰蜕变成了钱——阿布沙耶夫组织前世与今生》，《南方周末》2014年4月14日。

[6]RenatoCruzDeCastro,“Thetwenty-firstcenturyArmedForcesofthePhilippines:orphanofcounterinsurgencyormilitarygearedforthelongwarofthecentury?”,ContemporaryPolitics,Vol.16,No.2,June2010,p.159.

[7]“JointStatementBetweenPresidentGeorgeW.BushandPresidentGloriaMacapagal-ArroyoofthePhilippinesonthe50thAnniversaryoftheU.S.-PhilippineAlliance”,Nov.20,2001，http://i7.hexunimg.cn/2015-10-29/180200748.pdf

[8]张锡镇：《2002年东南亚反恐回顾与展望》，《东南亚纵横》2003年第4期。

[9]ManuelR.Carlos,“USInfluenceonMilitaryProfessionalisminthePhilippines”,MasterThesisofNavalPostgraduateSchool,2003,pp.29-30.

[10]AstridS.Tuminez,“Rebellion,Terrorism,Peace:America'sUnfinishedBusinesswithMuslimsinthePhilippines”,BrownJournalofWorldAffairs,Vol.15,No.1,2008.

[11]王召伟：《冷战后美国对外军事援助研究(1991—2012）》，外交学院硕士学位论文，2013年，第44页。

[12]AstridS.Tuminez,op.cit..

[13]陈奕平：《菲美安全合作及其对中国安全环境的影响分析》，《东南亚研究》2004年第6期。

[14]RenatoCruzDeCastro,“21st-CenturyPhilippines-USSecurityRelations:ManaginganAllianceintheWaroftheThirdKind”,AsianSecurity,Vol.2,No.2,2006,p.116.

[15]RenatoCruzDeCastro,“PhilippineDefensePolicyinthe21stCentury:AutonomousDefenseorBacktotheAlliance?”,PacificAffairs,Vol.78,No.3,Fall2005,p.419.

[16]RenatoCruzDeCastro,“TheUS-PhilippineAlliance:AnEvolvingHedgeagainstanEmergingChinaChallenge”,ContemporarySoutheastAsia,Vol.31,No.3,2009,p.406.

[17]RenatoCruzDeCastro,“PhilippineDefensePolicyinthe21stCentury:AutonomousDefenseorBacktotheAlliance?”,op.cit.,pp.417-418.

[18]《鲍威尔对菲从伊撤军表失望称此为“奖赏绑匪”》，中国新闻网，2004年7月23日。

[19]王传军：《菲美将恢复双边军事关系》，光明网，2004年10月22日。

[20]“ExerciseBalikatan‘ShoulderingtheLoadTogether’”,GlobalSecurity,http://www.globalsecurity.org/military/ops/balikatan_05.htm,2015年1月12日。

[21]ThomasLum,LarryA.Niksch:“TheRepublicofthePhilippines:BackgroundandU.S.Relations”,CRSReportforCongress,10August2007,pp.10-11.

[22]CTTF创建于2003年2月，旨在帮助成员国识别和评估反恐需要、协调能力建设和制定技术援助方案、配合国际和区域组织，促进APEC成员在反恐问题上的合作。

[23]PaternoReynatoC.Padua,“RepublicofthePhilippines-UnitedStatesdefensecooperation:opportunitiesandchallenges,aFilipinoperspective”,U.S.ArmyWarCollege,30Mar2010,p.7.

[24]AngelRabasa,PeterChalk,“Non-TraditionalThreatsandMaritimeDomainAwarenessintheTri-BorderAreaofSoutheastAsia:TheCoastWatchSystemofthePhilippines”,Nationaldefenseresearchinstitute,Rand,2012,p.21.

[25]RenatoCruzDeCastro,“TheUS-PhilippineAlliance:AnEvolvingHedgeagainstanEmergingChinaChallenge”,op.cit.,p.416.

[26]Charles‘Ken'Comer,“PhilippineDefenseReform;Arewethereyet?”,Asia/SouthPacific/India.RussianMilitarySecurityWatch,November2010,U.S.ArmyForeignMilitaryStudiesOffice.

[27]美国专家为“菲律宾国防改革行动和里程碑优先项目计划”（PriorityProgramPlansofActionandMilestones）的制定提供技术援助和专业知识，有13位美国专家与菲国防部签约工作。

[28]Ibid..

[29]UnitedStatesDepartmentofDefense,“2006QuadrennialDefenseReviewReport”,Feb.2006,preface,p.vi.

[30]JonD.Klaus,“USMilitaryOverseasBasing:BackgroundandOversightIssuesforCongress”,CongressionalResearchService,November17,2004,p.2.

[31]RyanHenry,“TransformingtheU.S.globaldefenseposture”,NavalWarCollegeReview,Spring2006,Vol.59,No.2,p.23.

[32]RenatoCruzDeCastro,“TheUS-PhilippineAlliance:AnEvolvingHedgeagainstanEmergingChinaChallenge”,op.cit.,p.415.

[33]Ibid.,p.416.

[34]《美国与菲律宾军事关系解析》，《现代军事》2011年第9期。

[35]《曹刚川与菲律宾国防部长举行会谈》，新华网，2007年9月3日。

[36]RenatoCruzDeCastro,“TheUS-PhilippineAlliance:AnEvolvingHedgeagainstanEmergingChinaChallenge”,op.cit.,p.418.

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